L’IRFIS S.p.a. da ente creditizio a finanziaria regionale

di
Gaetano Armao

La trasformazione di IRFIS in società finanziaria specializzata in attività di credito agevolato ed erogazione di finanziamenti su fondi regionali e la conseguente iscrizione nell’elenco degli intermediari finanziari ai sensi dell’art. 106 TUB avvenuta nel corso del 2011 rappresenta uno dei passaggi di un progetto più ampio che non si è ancora concluso e che prevede il rafforzamento di IRFIS come intermediario finanziario che opera esclusivamente a sostegno dell’economia e delle imprese siciliane.
Anche la Regione siciliana si e’ così dotata di una finanziaria regionale che possa operare a sostegno delle imprese con logica e professionalità private, in raccordo con le istituzioni finanziarie comunitarie (BEI e FEI), con quelle nazionali (CCDDPP, Banca del Mezzogiorno) e con il sistema bancario regionale.
Analogamente a quanto avvenuto nelle principali Regioni italiane (Finlombarda. Finpiemonte, Sviluppo Lazio, Friulia, Sfirs) anche la Sicilia si dota di una finanziaria regionale. Ossia di un soggetto tecnico che possa supportare ed assistere la Regione nella progettazione, definizione ed attuazione delle politiche e degli interventi a sostegno del sistema economico, imprenditoriale ed occupazionale regionale.
E’ utile in questa sede ricordare che nel corso del 2011 molte critiche sono state sollevate sulla trasformazione di IRFIS in società finanziaria.
Come più volte rappresentato il progetto IRFIS Finsicilia è nato per dare finalmente un ruolo ad un istituto che da alcuni anni ricopriva una posizione marginale e precaria all’interno del Gruppo bancario di appartenenza perdendo ogni indirizzo gestionale.
Il Gruppo bancario che ne aveva valutato l’incorporazione, ha poi ritenuto di separare l’azienda bancaria (conseguentemente acquisita) dalla struttura aziendale finanziaria passata, come meglio si vedrà, in proprietà della Regione secondo il modulo organizzativo dell’in house providing.
Come noto, tale ormai noto istituito giuridico identifica il fenomeno di “autoproduzione” di beni, servizi o lavori da parte della p.a., la quale acquisisce un bene o un servizio attingendoli all’interno della propria compagine organizzativa senza ricorrere a “terzi” tramite gara (così detta esternalizzazione) e dunque al mercato in guisa da consentire un “affidamento diretto”.
La giurisprudenza sia europea che domestica hanno progressivamente declinato l’istituto, ed a tale solco interpretativo si è poi ispirato il legislatore con una serie di interventi che, spesso caotici, hanno reso più complessa la perimetrazione del concetto giuridico
In tal guisa è stato ritenuto che l’amministrazione pubblica (soggetto aggiudicatore per definizione) possa procedere all’affidamento “diretto” del servizio ad una società partecipata in presenza di specifiche e speciali condizioni (soggette a rigorosa verifica) – è che, conseguentemente, configurano un’eccezione alle regole generali del diritto comunitario, vanno peraltro interpretati restrittivamente (Corte di Giustizia CE, sentenza 6 aprile 2006, Causa C-410/04, punto 26)m- quali:
A) la dipendenza strutturale del soggetto (finanziaria, organizzativa gestionale) rispetto all’amministrazione aggiudicatrice e, quindi, la possibilità di un effettivo controllo dell’amministrazione sul gestore del servizio equiparabile a quello esercitabile sui propri organi (longa manus);
B) l’espletamento dell’attività economica oggetto del servizio pubblico ad un livello dimensionale in guisa da risul¬tare, in via di fatto, di prevalente e circoscritto beneficio dell’autorità controllante.
I richiamati paremetri, ritenuti due parametri essenziali per potersi ricorrere legittimamente ad affidamenti mediante “in house providing” sono stati puntualmente delineati dalla Corte di Giustizia CE (cfr. la nota sentenza 8 novembre 1999, in causa C-107/1998, tra Teckal S.r.l. e Comune di Viano).
La richiamata pronuncia precisa, infatti, (punto 50) come in linea di principio, la stipulazione di un contratto tra da una parte, un ente locale e, dall’altra, una persona giuridicamente distinta da quest’ultimo, possa avvenire diversamente (dall’affidamento con gara n.d.r. ) solo nel caso in cui, nel contempo, l’ente locale eserciti sulla persona di cui trattasi un controllo analogo a quello da esso esercitato sui propri servizi e questa persona realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o con gli enti locali che la controllano.
Giova altresì ricordare che la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE, come ricordato richiamata da quella domestica, anche costituzionale ha modulato qualificato la relazione che deve intercorrere tra p.a. affidante è soggetto affidatario come di “controllo analogo”, mente avuto riguardo al piano funzionale, ha qualificato le relazioni tra il secondo e la prima affinché possano sussistere tali elementi nel rapporto tra ente affidante e soggetto affidatario “in house” come “attività prevalente” (Corte di Giustizia CE, Sez. I, sentenza 11 gennaio 2005, in Causa C-26/03
In tal guisa, quindi, il rapporto tra un’autorità pubblica, che sia un’amministrazione aggiudicatrice, ed i suoi servizi sottostà a considerazioni e ad esigenze proprie del perseguimento di obiettivi di interesse pubblico. Ne discende, conseguentemente, che qualsiasi investimento di capitale privato in un’impresa obbedisce a considerazioni proprie degli interessi privati e persegue obiettivi di natura differente (Corte di Giustizia CE, Sez. I, sentenza 6 aprile 2006, in Causa C-410/04). Da ciò si è fatto altresì discendere che la “partecipazione, ancorché minoritaria, di un’impresa privata nel capitale di una società alla quale partecipa pure l’autorità pubblica concedente esclude in ogni caso che la detta autorità pubblica possa esercitare su una tale società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi” (Corte Giustizia C, Sez. III, sentenza 10 settembre 2009, Causa C-573/07).
Tornando la progetto di finanziaria regionale va ricordato che nella proposta di acquisizione di IRFIS da parte della Regione non vi è stata alcuna preclusione al mantenimento della licenza bancaria che ne costituiva un elemento qualificante di rilievo.
Tuttavia, acquisita la disponibilità di Unicredit a vagliare alcune ipotesi di partnership nel trasferimento della partecipaIone del gruppo, seppur per un limitato periodo, si e’ avviata laricerca di partner bancari e privati, dotati dei necessari requisiti di onorabilità e professionalità, per l’ingresso nel capitale di IRFIS. La ricerca, purtroppo, non ha portato alcun risultato positivo. Sicché il Gruppo proprietario di oltre il 70% del capitale ha ritenuto di prospettare l’operazione che avrebbe condotto al permanere delle attività finanziarie di IRFIS o, in alternativa, di procedere alla incorporazione dell’intermediario. Determinazione che avrebbe penalizzato pesantemente la Regione e fatto scomparire l’istituto.
In aggiunta, la cessione del ramo crediti a medio lungo termine al Gruppo Unicredit non ha comportato alcuna penalizzazione alle imprese siciliane trattandosi di impieghi a condizioni di mercato che lo stesso Gruppo continua a garantire e ad erogare sul territorio. La cessione dei mediocrediti agli intermediari dotati di reti bancarie diffuse nel territorio in grado di svolgere il monitoraggio continuo degli investimenti è un percorso evolutivo già avvenuto nel sistema bancario da alcuni anni (Mediocredito Centrale, Artigiancassa). L’offerta di credito complessiva in Sicilia da parte del sistema bancario ammonta a circa 57 md. di euro e si è ritenuto che l’IRFIS avrebbe potuto svolgere al meglio la propria missione impegnandosi maggiormente sulle misure volte al rafforzamento delle imprese e per metterle in grado di sostenere un maggior debito per gli investimenti e per le commesse produttive.
Il CdA di IRFIS nella seduta del 16 dicembre 2010, ha approvato il progetto di riorganizzazione dell’IRFIS che prevedeva la trasformazione della natura di IRFIS da banca a società finanziaria.
Ciò anche a seguito di una lettera d’intenti firmata da Unicredit Spa e Regione Sicilia.
In data 1° giugno 2011, è stata perfezionata la cessione da IRFIS a Unicredit del ramo d’azienda relativo al business dell’attività bancaria.
Nella stessa data, previa autorizzazione della Banca d’Italia, l’IRFIS si è trasformata in “società finanziaria specializzata in attività di credito agevolato ed erogazione di Fondi regionali”.
Di conseguenza è stata iscritta dalla Banca d’Italia nell’elenco generale ex art. 106 TUB e nell’elenco speciale ex art. 107 TUB.
In data 19 maggio 2011, è stato avviato l’iter per la riduzione del patrimonio netto (capitale sociale e riserve) per € 87.047.773 ritenuto esuberante rispetto al nuovo oggetto sociale e da attribuire ai soci in proporzione alle quote possedute.
Tale processo si è concluso recentemente,
La compagine sociale era così costituita.
Socio
Partecipazione Unicredit 76,26%
Regione Siciliana 21,00%
Altri azionisti 2,74%
Totale 100,00%
Gli altri azionisti hanno deciso di esercitare il diritto di recesso a seguito della conclusione del processo di trasformazione di IRFIS da banca a società finanziaria ex art. 107 TUB.
La nuova denominazione della società è stata così individuata in IRFIS Finanziaria per lo Sviluppo della Sicilia Spa.
La sopra richiamata lettera d’intenti faceva riferimento alla volontà della Regione Sicilia di dotarsi di una propria Finanziaria Regionale così come hanno fatto le altre Regioni d’Italia adottando come modello di governance il modello Finlombarda Spa, Società Finanziaria della Regione Lombardia posseduta al 100% dalla Regione Lombardia.
L’ultima compagine sociale mista era quindi costituita da Unicredit Spa e da Regione Sicilia.
Per potere quindi realizzare una propria Finanziaria Regionale, la Regione ha così manifestato la volontà di acquisire la parte del capitale sociale post riduzione deliberato dall’Assemblea Straordinaria degli azionisti del 19 maggio 2011 in quota Unicredit SpA.Le parti hanno così affidato ad un perito esterno il compito di effettuare la valutazione economica del patrimonio sociale dell’IRFIS post riduzione attraverso perizia giurata.
Per cui sulla base di tale indicazione le parti hanno perfezionato un accordo che prevedeva la fuoriuscita di Unicredit Spa dalla compagine sociale di IRFIS e l’acquisto da parte della Regione Siciliana della relativa quota di pertinenza, in guisa dada rendere quest’ultima unico azionista di IRFIS Finanziaria per lo sviluppo della Sicilia Spa.
Lo sforzo della Regione si è concentrato sulla riorganizzazione interna e sul potenziamento delle agevolazioni alle imprese al fine di disporre un veicolo finanziario agile e allo stesso tempo efficace per il settore produttivo siciliano come già altre Regioni hanno saputo realizzare.
Adesso l’IRFIS, configurata come partecipata regionale al 100% e dotata di un’organizzazione interna adeguata, è pronta a gestire ulteriori fondi ed agevolazioni in grado di creare benefici e sviluppo per le imprese, consentendo alla Regione di poter utilizzare uno strumento finanziaria di sostegno all’economia dopo le controverse vicende di SOFIS S.p.a. ed ESPI, la cui liquidazione si trascina da più di un decennio.
Il requisito prudenziale del patrimonio di vigilanza a cui deve sottostare l’Istituto consente di assolvere al meglio la copertura dei rischi dell’operatività finanziaria e di fornire una migliore copertura alla banche e ai terzi nell’assunzione dei rischi. Si pensi alle garanzie rilasciate e alla possibilità di emettere obbligazioni, prerogative che continuano a sussistere in capo ad IRFIS anche senza la licenza bancaria. Il regime di società finanziaria garantisce inoltre i migliori standard di compliance, trasparenza e di governance richiesti dalle autorità bancarie di vigilanza.
La dotazione finanziaria attuale consente già ad IRFIS nel triennio 2012-2014 senza interventi aggiuntivi l’autosostenibilità economica. Inoltre, la dotazione di fondi regionali esistenti in gestione ma in una certa misura obsoleti e inefficaci da alcuni anni, puo’ essere in parte e sin da subito utilizzata per la realizzazione di strumenti innovativi per le imprese come ad esempio le Tranched cover, le cartolarizzazioni sintetiche in grado, attraverso i confidi di attrarre liquidità e generare effetti leva su nuovi impieghi di circa 18-20 volte l’importo stanziato nel fondo gestito da IRFIS.
Ulteriori modalità di utilizzo di fondi già esistenti in gestione presso l’IRFIS, con opportuni e semplici interventi di legge, consentono senza sforzi di creare strumenti a garanzia diretta a prima richiesta che al pari delle Tranched cover rappresentano delle concrete opportunità per l’accesso al credito per le imprese .
Sarebbe riduttivo accontentarsi di questo. Come indicato, la macchina operativa di cui ora dispone la Regione incorpora già il modello funzionale più adatto ad operare nel particolare contesto economico regionale e a recepire tutti gli strumenti di finanza innovativa per le imprese. IRFIS è un progetto appena avviato ma che sta già camminando velocemente. In queste ore si stanno veicolando verso le misure agevolative gestite da IRFIS una parte delle risorse del fondo di 86 ml. di euro messo a disposizione dalla Cassa Depositi e Prestiti per consentire alle imprese un miglior accesso al credito bancario.
In concomitanza con la presentazione degli Osservatori regionali sul credito non si è omesso di evidenziare le patologie dell’offerta creditizia in Sicilia. Tali patologie, pur presenti nei tassi di interesse (solo in alcuni casi superiori a quelle di altre sorti del Paese), ma sopratutto sul piano delle garanzie.
I tassi di interesse applicati ai comparti di attivita’ economica in Sicilia continuano a mostrare una marcata differenza rispetto alle altre aree, soprattutto nel settore industriale (6,81%), che denota rispetto al dato nazionale, una divergenza pari a 2,23%, mentre l’edilizia fa rilevare un tasso superiore dello 0,64% e i servizi dell’1,15%. Questa analisi sui servizi bancari in Sicilia redatta dall’Osservatorio regionale sul credito evidenzia che l’imprenditoria sana e desiderosa di rischiare ha bisogno di misure di sostegno sul versante del ricorso al credito e l’assessorato all’Economia intende fare la sua parte con interventi mirati e con l’attivita’ di controllo e vigilanza, compito che svolge periodicamente proprio l’Osservatorio regionale sul credito.
Nella Regione i tassi applicati continuano a risultare superiori al dato medio nazionale (operazioni a revoca: Sicilia 7,52% – Italia 5,31% – operazioni a scadenza: Sicilia 3,73% – Italia 3,37%). I dati evidenziano che i tassi attivi per i finanziamenti applicati al settore dell’industria (6,81%) hanno registrato un aumento piu’ consistente rispetto alle altre aree del confronto.
Altro aspetto delicato riguarda l’incidenza delle garanzie richieste che e’ aumentata in tutte le aree geografiche confrontate; in Sicilia tale aumento ha determinato un rapporto del 47,36%, tra credito accordato e garanzie richieste. La consistenza delle garanzie e’ sempre troppo elevata, sia rispetto alle altre regioni che al dato medio nazionale (16,45). Il sistema bancario regionale usufruisce di un importante apporto dai confidi, che in finanziaria stiamo rafforzando.
IRFIS Finsicilia: da un lato concorrerà con gli strumenti normativi esistenti e con quelli che il Parlamento vorrà fornire a sostenere il sistema dei consorzi fidi siciliani, rafforzando la capacita delle imprese, potrà costituire il perno del sistema di finanziamento alle pmi in raccordo con CRIAS ed IRCAC e nella prospettiva dell’auspicata razionalizzazione di detto sistema. Dall’altro si atteggia come una forma moderna ed innovativa di incentivazione dell’economia che potrà peraltro utilizzare la Sgr che in questo momento e’ inserita nella procedura relativa al Gruppo Cape e nel contempo rafforzare le sinergie con Sviluppo Italia Sicilia s.p.a.
Va poi ricordato, al fine di concludere il pur sintetico percorso ricostruttivo delle vicende del passaggio da ente creditizio a società finanziaria di IRFIS s.p.a., che il 10 gennaio 2012 e’ stato sottoscritto a Palermo il contratto di cessione del pacchetto di maggioranza del 76,26% di Irfis, l’Istituto per il Mediocredito siciliano, da UniCredit in favore della Regione Siciliana, in esecuzione delle intese sulla riorganizzazione delle attivita’ e della compagine azionaria dell’istituto che ha svolto attivita’ di mediocredito, raggiunte con la lettera d’intenti sottoscritta il 26 ottobre 2010 tra il Banco di Sicilia, la Capogruppo UniCredit e la Regione Siciliana.
Divenuta ad intera partecipazione regionale il 30 gennaio 2011 l’assemblea sociale ha approvato il nuovo statuto ed eletto il consiglio di amministrazione interamente indicato dalla Regione.
Palermo, 1.2.2012

Vittorio Emanuele Orlando: giurista e statista siciliano.

di Gaetano Armao

Si e’ appena chiuso l’importante Convegno che la Società di Storia Patria ha dedicato, ai 150 anni dalla nascita, al giurista e statista Vittorio Emanuele Orlando: un grande siciliano ed un grande italiano. Sotto la guida scientifica di Salvatore Raimondi ed Orazio Cancila, giuristi e storici eminenti (da Sabino Cassese a Carlo Ghisalberti, ed ancora Maurizio Fioravanti, Guido Corso, Giuseppe Barone, Aldo Sandulli) hanno ricordato ed analizzato la figura che con la sua vita, la sua dottrina giuridica, le responsabilità politiche rivestite, ha attraversato la storia del Paese dalla spedizione dei mille ai primi passi della Repubblica, di cui fu uno dei padri.
Sino alle conclusioni di Giuliano Amato, col quale abbiamo voluto l’inserimento di questa iniziativa al termine delle celebrazioni dei 150 anni dell’Unita del Paese, che ne ha sottolineato la modernità del pensiero e dell’esperienza politica.
Certo non possiamo trovare nel pensiero di V .E Orlando soluzioni alla crisi finanziaria dei debiti sovrani che attanaglia oggi la nostra economia, anche se essa collide con la sua ricostruzione della sovranità dello Stato (ed alla quale occorre probabilmente tornare se non vogliamo asservire la nostra società al governo delle banche straniere), ma possiamo individuarlo come un artefice di una Sicilia moderna, colta e coraggiosa. E le giovani generazioni su questo devono poter riflettere.
Quando qualche anno fa iniziavo i corsi universitari richiamando la prolusione di Orlando del 1889, che proprio a Palermo fondava la Scuola italiana di diritto pubblico, qualche studente si chiedeva se essa avesse qualcosa a che vedere con la controversa esperienza di un sindaco (solo omonimo, ma a quanto pare ‘immarcescibile’, del grande giurista).
Ma salvare la memoria dall’oblio e’ una delle leve sulle quali costruire il rilancio della nostra regione, e la figura di un siciliano come Orlando e’ centrale nelle celebrazioni dei 150 dell’Unita’ d’Italia. V . E. Orlando lascia la Sicilia e l’Universitá di Palermo, dopo l’elezione in Parlamento del 1897, ma vi rimane sempre legato, in termini culturali ed esistenziali.
Nella lunga vita di Orlando, sostenitore di un’Italia unita ed autorevole, la Sicilia ed il Mezzogiorno rappresentarono sempre un riferimento centrale dell’impegno civile di studioso e politico.
Due episodi emblematici. Le elezioni per il Consiglio comunale del 2 agosto 1925. Si volle mettere in gioco – pur essendo statista e cattedratico di fama internazionale – ben consapevole delle difficoltà cui si sarebbe imbattuto contro il fascismo, e non in modo elitario, ma in una campagna elettorale senza esclusione di colpi.
Le forze fasciste, sostenute anche dalla mafia rurale, vinsero quelle elezioni caratterizzate dalla violenza e dal sopruso. Orlando accettò la sconfitta e dopo qualche giorno si dimise da deputato, ritirandosi dalla vita pubblica per tornare a dare il suo contributo nell’impegno solo nel secondo dopoguerra. Segno di coraggio e di grande dedizione al Paese ed alla sua terra. Esempio da additare soprattutto oggi in un momento così difficile della vita politica e sociale italiana, e di ascarismo imperante e di spasmodica ricerca di vitalizi.
Ma anche il discorso che Orlando tenne proprio nella sala della Storia patria di Palermo, nel luglio del 1944, quando esaltò il valore dell’autonomia siciliana di cui si cominciavano a delineare i tratti nell’unità della nazione, autonomia intesa come forza e contributo al nuovo Paese che si stava ricostruendo in quegli anni.
Orlando non dimentico’ mai di essere siciliano e di lottare per la coesione del Paese, coesione evocata solo qualche settimana fa a Palermo, sempre alla Storia Patria dal Capo dello stato Giorgio Napolitano “non c’e un territorio da premiare come concentrato di virtù, né un territorio visto come concentrato di vizi da punire.
L’esame di coscienza collettivo, che ho più volte sollecitato in occasione del centocinquantenario, non può non coinvolgere tutto il paese, l’intera società italiana, e generare un nuovo grande sforzo di cambiamento e di coesione nazionale.
L’Italia può tornare alla crescita, può giungere a crescere intensamente e stabilmente, solo crescendo insieme Nord e Sud, solo mettendo a frutto le riserve del Mezzogiorno, le risorse potenziali della Sicilia e del Mezzogiorno, che sono la maggior carta di cui disponiamo per guardare con fiducia al futuro”. Parole queste che rispecchiano appieno anche la vita ed il pensiero di Orlando, e sono un grande messaggio di solidarietà.
Chi pensa di spaccare il Paese si pone fuori dalla Storia, e proprio il ricordo dell’impegno di V .E. Orlando ed il suo messaggio di etica civile costituiscono un esempio per ricostruire moralmente ed economicamente l’Italia e la Sicilia.

Giornale di Sicilia, 30 ottobre 2011.

INVESTIRE SULLE IMPRESE PER LA CRESCITA DELLA SICILIA E DEL PAESE

Senza investimenti non ci può essere crescita ne’ si può uscire dal pantano della crisi economica, mentre i tagli alla spesa,così come proposti dal Governo nazionale con le manovre di questa estate ed approvate dal Parlamento, sopratutto per le Regioni che hanno autonomia finanziaria piena, spingono verso una spirale recessiva che va decisamente contrastata.
Il risanamento dei conti ed il pareggio di bilancio, nella grave congiuntura finanziaria che ha investito il nostro Paese, sono scelte imprescindibili. Ma, come ha affermato il Governatore Draghi nel discorso di commiato dalla nostra Banca centrale, occorre aggredire alla radice il problema della crescita lo stesso risanamento della finanza pubblica è a repentaglio.
La Conferenza delle Regioni continua il serrato lavoro per giungere a soluzioni condivise, anche dalle parti sociali, per il rilancio e la crescita del Paese e proprio ieri si e’ tenuto un proficuo confronto con sulla base del documento sulla crescita economica elaborato insieme ad ANCI ed Upi.
Il Governo regionale ha già avviato un programma di misure per gli investimenti e la crescita a partire dal credito d’imposta per gli investimenti, che dopo il ritiro dei Fondi Fas da parte del Governo nazionale, abbiamo finanziato con fondi regionali per 120 milioni, agli incentivi fiscali per favorire nuova imprenditorialità femminile e giovanile, sui quali proprio ieri, dopo una lunga trattativa, e’ stata sancita l’intesa con il Ministero dell’Economia. Adesso e’ tutto pronto per il varo del provvedimento, che non potrà che essere tempestivo.
Il credito d’imposta parte il 3 novembre prossimo, con il click day (modalità prevista dalla legge n.11 del 2009) ed è diretto tanto alle imprese siciliane quanto alle imprese che intendono avviare un’attività in Sicilia. Un provvedimento sul quale le imprese puntano molto, ma non e’ l’unico.
E’ di ieri, infatti, l’intesa con il Ministero dell’Economia sullo schema di decreto di attuazione che rende operativa la legge regionale n.11/2011 (Incentivi per favorire nuova imprenditorialità) in base alla quale i giovani, compresi tra 18 e 40 anni e le donne che daranno vita ad una iniziativa imprenditoriale sono esenti dall’imposta regionale sulle attività produttive (Irap) per cinque anni a partire da quello in cui si avvia l’attività. Il quinto comma prevede, inoltre, che tali sgravi si applicano anche alle cooperative giovanili che gestiscono aziende ed immobili confiscati alla mafia Un alleggerimento degli oneri fiscali connessi al pagamento delle imposte che faciliterà lo start up delle imprese.
Ecco perché il Governo regionale intende accompagnare queste misure già operative anche con altri provvedimenti per la crescita quali: il rafforzamento dei consorzi fidi, l’istituzione di ingenti fondi di garanzia per gli investimenti che favoriscano l’accesso al credito, lo smobilizzo dei crediti che le imprese hanno verso le pubbliche amministrazioni, regimi di attrazione fiscale per imprese, già inseriti nel d.d.l. di finanziaria (n.801) (la Sicilia e’ tra le prime Regioni ad aver presentato in termini i documenti finanziari 2012), ed adesso all’esame del Parlamento regionale che si auspica possa approvarlo in tempi brevissimi.
Non e’ un caso che per entrambi i due strumenti di incentivazione divenuti operativi, il Parlamento siciliano abbia espresso il proprio voto all’unanimità, interpretando quell’esigenza di forte coesione tra tutte le forze politiche e sociali, che i cittadini e le imprese della Sicilia chiedono per affrontare e sconfiggere la crisi.
E’ questa la strada giusta da percorrere con speditezza per reagire alla crisi economica. E’ questo il senso di ogni ruolo pubblico politico, rappresentativo delle imprese o dei lavoratori, in un tempo di grande difficoltà che dobbiamo affrontare e superare riscoprendo le ragioni più profonde dell’impegno civile e dell’autonomia.

Palermo 14 ottobre 2011

Gaetano Armao

PROFILI DI ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DEL DECRETO LEGGE 138/2011 PER CONTRASTO CON LO STATUTO DELLA REGIONE SICILIANA

di Gaetano Armao

Facoltà di Scienze Politiche – Università di Palermo

1. Il decreto legge n. 138 del 2011 evidenzia molteplici profili di illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione, degli artt. 14, 15, 17, 36, 37 e 43 dello Statuto regionale siciliano e delle relative norme di attuazione dello Statuto in materia finanziaria (per la nota inerzia statale, che mai ha consentito all’adeguamento all’evoluzione legislativa, sono infatti ancora quelle contenute nel D.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, in vigore dal 1966).
Pur incidendo su molteplici delle disposizioni richiamate che assegnano alla potestà legislativa primaria (o esclusiva) materie quali l’ordinamento delle autonomie locali, l’organizzazione amministrativa o concorrente quali il commercio e le attività produttive, il decreto legge non contempla alcuna clausola di salvaguardia delle prerogative regionale, neanche temporalmente delimitata. Con l’implicita conseguenza di determinare il sostanziale azzeramento delle competenze costituzionalmente attribuite.
Soltanto una clausola di salvaguardia che preservi formalmente la prerogative statutarie delle Regioni ad autonomia differenziata – peraltro già condivise dalla Commissione affari costituzionali del Senato nel parere reso ieri sul decreto legge – può scongiurare che la manovra sia gravata da impugnative da queste Regioni, pregiudicando l’autorevolezza, anche internazionale, di un’operazione di risanamento che e’ necessaria per il nostro Paese e che va condivisa nei saldi complessivi.
Orbene, non può revocarsi in dubbio che la situazione del debito sovrano del nostro Paese e, più in generale, di quella economico-finanziaria impone (finalmente) l’adozione di drastiche misure di contenimento della spesa e di risanamento dei conti. Congiunture che, se tempestivamente avvertite, avrebbero dovuto indurre all’adozione di tali misure di riequilibrio già da tempo, evitando di intraprendere la strada di un improbabile e rabberciato federalismo fiscale che rischia di risultare ormai solo di facciata, non risultando praticabili meccanismi perequativi.
E’ stato più volte evidenziato che quasi il 50% degli oltre 87 miliardi di tagli determinato dalle tre ultime manovre e’ stato posto a carico delle Regioni, ed in tale contesto la Regione siciliana risulta l’ente più onerato di tale processo di contenimento della spesa, determinando un’ingiustificata ed irragionevole penalizzazione per il livello regionale. Appare, in questo senso, del tutto ingiustificato che il peso maggiore in termini di tagli si faccia gravare ancora sulle Regioni a statuto speciale (in questa manovra, come in quella precedente di luglio), ed in particolare su quelle del Mezzogiorno.
Atteso quanto emerge dalla nuova manovra governativa si aggiungono ulteriori 1,6 miliardi di tagli circa per i prossimi due anni a carico di Regione ed enti locali siciliani ( 800 per il 2012 e 400 per il 2013, oltre a quelli direttamente incidenti sulle autonomie locali della Regione), che si sommano così a quelli già previsti dalla manovra di luglio e corrispondenti nel 2012 a 471 milioni e nel 2013 ad 869 milioni per la Regione, ed almeno 200/250 per gli enti locali siciliani. Ne discende che per i prossimi due esercizi i tagli di spesa, se correlati ai minori trasferimenti raggiungono i quattro miliardi di euro.
Un peso insostenibile per la Regione e per l’economia siciliana, al quale, peraltro, si accompagna il rischio di rallentare anche la spesa europea (che al contrario necessita di una accelerazione), comprimendo, stante la portata del patto di stabilita’, la possibilità del necessario cofinanziamento regionale e quindi svolgendo un effetto depressivo.
Se il sud non cresce velocemente non potrà offrire al Paese il contributo al raggiungimento di almeno due quei punti di Pil che sono necessari per uscire dalla crisi.

2. La carenza di una generale norma di salvaguardia della specialità regionale, stante la molteplicità delle materie di competenza regionale sulle quali incide il decreto legge, risulta poi ulteriormente aggravata dalla diretta efficacia che talune disposizioni svolgono su materie di competenza esclusiva delle autonome differenziate.
Un primo emblematico caso e’ offerto dall’articolo 2, comma 36, del citato d.l. laddove si prevede – con formula invero assai ambigua, non sussistendo una nozione frammentaria, bensì unitaria, di erario pubblico – che “le maggiori entrate derivanti dal presente decreto sono riservate all’Erario, per essere destinate alle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea, anche alla luce della eccezionalità della situazione economica internazionale.”
Peraltro, l’articolo 19, comma 1 dispone che alle maggiori spese derivanti dall’attuazione dell’articolo 1 commi 16 e 25, dall’articolo 2 comma 1, dall’articolo 5 e all’articolo 7, pari complessivamente a 4.154,6 milioni di euro per l’anno 2012 a 1.280 milioni di euro per l’anno 2013, 1.289 milioni di euro per l’anno 2014, 323 milioni di euro per l’anno 2015 e 16 milioni di euro per l’anno 2016, che aumentano in termini di indebitamento netto a 1.330 milioni per l’anno 2013 ed a 1.439 milioni per l’anno 2014, si provvede con quota parte delle maggiori entrate derivanti dal decreto legge medesimo.
Nell’ipotesi in cui, come sembra evincersi a prima lettura delle norme in commento, debba ritenersi che il maggior gettito prodotto dalle nuove imposte sia di pertinenza statale si determinerebbe la violazione del principio dell’integrale spettanza delle imposte dirette alla Regione siciliana sancita dallo Statuto (artt. 36 e 37) e dalle norme di attuazione, seppur risalenti.
Al riguardo giova ricordare che a fronte delle entrate statutariamente previste, la Regione – sia nel regime provvisorio dei rapporti finanziari fra lo Stato e la Regione la cui disciplina era fissata dal D.Lgs. 12 aprile 1948, n° 507, sia nel successivo regime determinato dalle norme di attuazione dello Statuto in materia finanziaria, approvate con D.P.R. 1074 del 1965 – poté fruire, salvi striscianti ostruzionismi spesso insorgenti nella stessa indicata ottica, di tutte le entrate previste dagli artt. 36 e 37 dello Statuto.
Ebbene, come precisato in fattispecie analoga da parte della Corte costituzionale con recente pronuncia che ha censurato la normativa statale (che avrebbe attribuito all'”erario” i proventi dalla lotta all’evasione fiscale sul credito d’imposta) “in base al principio stabilito dall’art. 2 del d.P.R. n.1074/1965,…spettano alla Regione siciliana tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell’ambito del suo territorio, dirette o indirette, comunque denominate” (Corte Cost. 152/2011).
Vero e’ che le disposizioni richiamate del decreto legge tendono a configurarsi quale riserva all’erario dello Stato di nuove entrate, avendo riguardo ai requisiti caratterizzanti la legittimità di detta riserva statale siccome previsti dell’art.2 del D.P.R. n.1074/65 recante le norme di attuazione in materia finanziaria della Regione Siciliana. A mente delle citate disposizioni attuative di disposizioni dello Statuto, infatti, lo Stato può riservarsi nuove entrate tributarie riscosse nel territorio della Regione, laddove le stesse siano destinate “con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi medesime”. Con la conseguenza i presupposti per valutare la legittimità costituzionale della riserva allo Stato delle maggiori entrate, vanno individuati:
nella novità dell’entrata (intesa tanto come novità del tributo in se stesso o maggiorazione di entrate derivanti da tributo già esistente- cfr. Corte Cost. n.49/1972, n.429/1996);
nella specifica finalizzazione (contingente o continuativa che sia).
Alla stregua di tale pista interpretativa del citato art.2 del D.P.R. 1074/1965 potrebbero considerarsi soddisfatti dall’attuale articolazione delle disposizioni in commento, così da sottrarre al criterio di generale spettanza regionale di cui al citato art. 36 dello Statuto le maggiori entrate derivanti dallo stesso D.L. 138/2011, laddove si consideri rientrante nella nozione di “particolare finalità” l’esigenza prioritaria del risanamento della finanza pubblica, secondo un canone ermeneutico di più ampio spettro che sembra potersi avallare alla luce della giurisprudenza della stessa Corte Costituzionale in materia di limitazioni dell’autonomia finanziaria delle regioni per finalità di riequilibrio della finanza pubblica (cfr. ex multis Corte Cost. n. 169/2007).
Tuttavia tale orientamento ermeneutico non può trovare applicazione nella fattispecie che ci occupa.
Il principio richiamato va, infatti, riguardato in relazione al maggior onere in termini di tagli alla spesa che il decreto legge (art.1) – in aggiunta a quanto già determinato dal D.L. 6 luglio 2011, n. 98 come convertito con L. 15.7.2011, n.111, avverso il quale la Regione siciliana sta proponendo forma impugnativa costituzionale – determina sulle autonomie speciali (con tagli che superano complessivamente 1,2 md di euro l’anno per la sola Sicilia); sotto tale profilo appare evidentemente non proporzionale il pregiudizio arrecato alla Regione siciliana con la palese vulnerazione delle prerogative statutarie in materia finanziaria sia in termini di penalizzazione sulle entrate che di imposizione di minori spese in misure ridondante rispetto alle altre Regioni.
Va, infine, osservato che la richiamata disposizione normativa del decreto legge, mentre riserva allo Stato le maggiori entrate ivi previste, dall’altro non assicura – laddove ha previsto la riduzione dal 27,5 al 20 per cento dell’aliquota sulle rendite finanziarie (conti correnti, liberi o vincolati, e quelli postali) – la salvaguardia del gettito già spettante alla Regione siciliana, in tal senso determinando un pregiudizio alle finanze regionale nell’omettere ogni previsione di misure compensative al riguardo.

3. Ad analoghe censure presta, poi, il fianco l’art. 3 che modifica l’ordinamento delle attività economiche, com’e noto di competenza concorrente della Regione Siciliana, laddove prevede un anno per l’obbligo di conformazione, e stabilisce, altresì, al quarto comma, che l’inutile decorso del tempo, piuttosto che determinare l’illegittimità costituzionale sopravvenuta costituisce “elemento di valutazione della virtuosita’ dei predetti enti ai sensi dell’art. 20, comma 3, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111”.
Salva ed impregiudicata restando l’esigenza di modernizzare l’ordinamento e di introdurre elementi di concorrenzialità – sui quali tuttavia la Corte costituzionale ha posto dei limiti ben precisi – non si può determinare, per di più con atto avente forza di legge ordinaria, uno stravolgimento del riparto delle competenze, spostandone l’asse sul piano delle relazioni economiche tra Stato e Regione, in guisa da determinare una sorta di approccio teleologico all’esercizio delle competenze statutariamente attribuite alle Regioni, con le previsione di un premio finanziario se il ‘risultato legislativo’ conseguito nell’esercizio dell’autonomia risulta coerente con le aspettative del Governo centrale.
Tale svilimento delle prerogative regionali, se applicato a tutte le competenze legislative e perché no amministrative delle Regioni, porterebbe alla sostanziale degradazione dell’autonomia regionale a quella di un ente strumentale dello Stato, in palese violazione dell’art. 5 Cost., che lo costituisce quale principio fondamentale dell’ordinamento della Repubblica, e di tutto il Titolo V della Costituzione novellato.
Occorre pertanto rinvenire, fuori da sbrigative (se non approssimative) forme di trasposizione normativa, meccanismi che accelerino quel regionalismo cooperativo che la Corte costituzionale ha più volte individuato quale via maestra per il contemperamento tra esigenze di unita’ e pluralità dell’ordinamento costituzionale

4. Del tutto illegittima risulta la previsione di cui all’art. 4 primo comma, lett. e) che impone l’istituzione dei revisori dei conti quale organo di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione dell’ente, (e quindi anche sull’attività legislativa) composto da professionisti scelti per estrazione fra gli iscritti, al livello regionale, al Registro dei revisori contabili.
Siffatta previsione, oltre ad incidere direttamente sull’autonomia regionale così come delineata dagli statuti regionali e con semplice legge ordinaria – e pertanto, sotto tale profilo, del tutto incompatibile con l’attuale assetto costituzionale -, costituirebbe altresì un’inutile duplicazione del ruolo, garantito dalla Costituzione, della Corte dei conti che svolge un controllo contabile ed amministrativo sull’attività amministrativa e sul bilancio della Regione oltre a quello del Commissario dello Stato, al quale e’ assegnato il compito di adire, anche per quanto concerne la compatibilità delle leggi regionali con i principi finanziari sanciti dalla Carta fondamentale, la Corte costituzionale.
Ulteriore e non meno rilevante profilo di pregiudizio alle prerogative statutarie e costituzionali in precedenza richiamate si rinviene all’art. 14, secondo comma, ove si prevede, con riguardo alla condivisile ed opportuna riduzione del numero dei consiglieri e assessori regionali e che “l’adeguamento ai parametri di cui al comma 1 da parte delle Regioni a Statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano costituisce condizione per l’applicazione dell’articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, nei confronti di quelle Regioni a statuto speciale e province autonome per le quali lo Stato, ai sensi del citato articolo 27, assicura il conseguimento degli obiettivi costituzionali di perequazione e di solidarieta’, ed elemento di riferimento per l’applicazione di misure premiali o sanzionatorie previste dalla normativa vigente”.
Ebbene, resta del tutto impregiudicato che occorre conseguire anche a livello regionale una drastica riduzione del costo degli apparati istituzionali regionali (ed in Sicilia si sta già procedendo in materia, anche prima ed oltre l’incerta disciplina statale, sia da parte della Giunta regionale, che in merito ha già adottato la delibera 5.8.2011, n.207, seguita dalla Circolare applicativa di questo Assessorato del 18.8.2011, n. 4976/gab, con risparmi previsti per circa 100 milioni di euro, che con le necessarie determinazioni degli organi parlamentari competenti in materia), appare tuttavia incongruo ed irragionevole applicare misure premiali e/o sanzionatorie nei confronti delle Regioni ad autonoma differenziata rispetto ad attività che deve necessariamente porre in essere il Parlamento nazionale modificando con legge Costituzionale gli statuti speciali che prevedono il numero dei parlamentari (lo Statuto siciliano nel numero di 90, art.3).
Ne discende che appare paradossale che il mancato conseguimento dell’obiettivo auspicato – la riduzione del numero dei componenti dell’Assemblea – possa essere ascritto alla Regione, che si troverebbe così a soggiacere all’applicazione di misure non direttamente discendenti da propri atti normativi, sopratutto se tali misure vengono correlate a meccanismi di riequilibrio e perequazione inerenti l’attuazione del federalismo fiscale che costituiscono condizione per il conseguimento degli obiettivi costituzionali di perequazione e di solidarietà e che,pertanto, sono intangibili attenendo a diritti fondamentali di cittadinanza.

5. Ad analoghe censure si prestano infine gli articoli 15 e 16 del decreto legge in questione relativi alla riduzione di Province e Comuni di minori dimensioni.
Giova ricordare in merito che la Regione Siciliana ha potestà legislativa primaria in materia di autonomie locali (artt. 14, lett. o) e 15 dello Statuto), sicché ogni determinazione in materia di Comuni e Province non può che spettare alla sua competenza esclusiva legislativa.
Appare evidentemente apprezzabile lo sforzo del Governo nazionale di contenere il fenomeno della polverizzazione di comuni, concentrato sopratutto in alcune aree del Paese, e di realizzare la eliminazione delle province minori. Ma se nel primo caso, in Sicilia si rinvengono solo 31 comuni che hanno meno di 1000 abitanti (si e’ calcolato che il risparmio, tra il venir meno di Consigli comunali e Giunte si aggirerebbe attorno a 330.000 euro annui), mentre, nel secondo caso, ai sensi dell’art. 15 dello Statuto, la Regione ha già manifestato l’intendimento di procedere in sede legislativa alla soppressione di tutte e 9 le Province regionali (mai incrementate dall’entrata in vigore dello Statuto) con il contemporaneo trasferimento delle funzioni di area vasta ai liberi consorzi di comuni, provvedendo altresì a varare definitivamente le aree metropolitane di Palermo, Catania e Messina.
Ebbene, salvo ed impregiudicato restando il condiviso obiettivo del risanamento finanziario e del contenimento dei costi di funzionamento degli apparati istituzionali, non può revocarsi in dubbio che tali scelte pertengano all’autonomia regionale, quando, come nell’ultimo caso ricordato, non siano direttamente previsti dallo Statuto.
Avuto riguardo ai Comuni, ad esempio, la Regione si e’ più efficacemente orientata a perseguire tali obiettivi, stante il numero esiguo dei c.d. ‘comuni polvere’ in Sicilia, mediante un vincolo agli enti locali di gestione integrata delle funzioni entro il breve termine di 12/18 mesi (in tal senso di muove la proposta di legge finanziaria all’esame della Giunta regionale). Potrebbe in tal guisa, ed in termini più coerenti con l’obiettivo di conseguire un congruo contenimento della spesa pubblica, prevedersi l’obbligo per i comuni con meno di 15.000 abitanti di esercitare in forma associata le sei funzioni fondamentali loro spettanti ai sensi dell’articolo 21, comma 3, della legge n. 42 del 2009 e successive modifiche ed integrazioni.
Pur nei molteplici limiti all’esercizio della potestà legislativa esclusiva in materia di enti locali della Sicilia che la Corte Costituzionale ha posto (per esempio, in materia di pubblico impiego privatizzato degli EE.LL., ove si e’ determinata una sostanziale parificazione delle autonomie differenziate rispetto alle Regioni a statuto ordinario v., da ultimo, sentenze n. 106/2005; n. 282/2004, n. 95/2007 e 176/2010), non si e’ mai giunti a ritenere un limite talmente pregnante da vulnerare del tutto la specifica competenza normativa regionale.

6. Infine, va evidenziata l’assoluta irragionevolezza della disciplina del patto di stabilita interno e dei parametri di virtuosità da esso contemplati, anche alla luce degli ulteriori livelli di contenimento della spesa che la manovra impone alle Regioni a statuto speciale, sopratutto del Mezzogiorno aggravando e rallentando i processi di spesa dei fonti europei.
Così com’e’ strutturato il patto di stabilita’ interno, appesantito dalla manovra in questione, risulta in contrasto con i principi di ragionevolezza, proporzionalità e solidarietà sanciti dalla Costituzione.
Come già evidenziato nei documenti elaborati dalla Conferenza delle Regioni, i vincoli imposti dal Patto di Stabilità interno, dai cui conteggi è attualmente esclusa la sola quota comunitaria del contributo pubblico sulle singole operazioni, costituiscono un freno alla spesa e limitano fortemente la dinamica attuativa dei programmi. Ciò è tanto più vero per le linee di intervento i cui beneficiari sono in larga misura enti territoriali di livello sub regionale i quali, anche a causa dei tagli sui fondi ordinari, hanno gravissime difficoltà ad effettuare pagamenti sugli interventi cofinanziati.
Al fine di superare tale criticità e per assicurare un’effettiva accelerazione della dinamica finanziaria dei programmi operativi europei, anche in funzione anticiclica, va introdotta la nettizzazione del calcolo del Patto di Stabilità dell’intera quota pubblica dell’investimento (quota comunitaria, come già è, ma anche nazionale/regionale), superando un vincolo che altrimenti si risolverebbe in un profilo di incostituzionalità, al fine di renderne realmente incidente l’effetto appare, inoltre, necessario che nella nettizzazione si tenga conto, ove esistente, anche della quota di cofinanziamento a carico degli enti locali.
In tal senso occorre ricordare quanto precisato dallo stesso Commissario Europeo agli Affari Regionali Hahn nella lettera del 13 maggio 2011 al Ministro Frattini che in merito ha avuto modo di osservare come “bisognerebbe riflettere…sull’assoggettamento del cofinanziamento nazionale al Patto di Stabilità interno che non fa altro che ritardare l’assunzione degli impegni e l’erogazione dei pagamenti alle imprese”.

7. Sul piano dell’attuazione del federalismo fiscale la Regione siciliana, nel rispetto delle previsioni della legge n. 42 del 2009 e succ. mod. ed int., ha da mesi formalmente rassegnato la sua posizione indicando i termini per la definizione della trattativa e l’emanazione delle nuove norme di attuazione dello Statuto in materia finanziaria che superino quelle del 1965 e diano finalmente riscontro alle previsioni, in particolare degli artt. 36,37 e 38, da troppo tempo disapplicate.
D’altronde, la stessa Corte costituzionale ha più volte indicato nel mancato adeguamento delle norme di attuazione in materia finanziaria una vulnerazione delle prerogative statutarie, sicché ogni ulteriore dilazione si risolve in danno della Sicilia e dei suoi interessi.
Già nel novembre scorso la Regione ha investito di tale questione sia il Governo nazionale che la Commissione paritetica; le trattative in merito tuttavia, nonostante i molteplici solleciti provenienti dalla Regione, ed il completamento degli accordi già intervenuto per altre Regioni ad autonomia differenziata, languono ed occorre una nuova azione di stimolo politico per concludere tempestivamente ed in modo completo l’iter approvativo.
In tale contesto, ed in questo senso si iscrive la costante azione rivendicativa svolta dalla Regione in questi mesi, dovranno collocarsi anche le tematiche, cruciali per il fidentino della Sicilia, della perequazione fiscale e della perequazione infrastrutturale, che deve andare ben ultra le striminzite concessioni del c.d. Piano del sud, con il quale si sono soltanto riassegnate le (ridotte) risorse finanziarie Fas.
Anche se non può omettersi di osservare che i tagli sui fondi di perequazione fiscale determinati dalle due manovre del 2011 ed il differimento per gli investimenti di perequazione infrastrutturale rendono impercorribile il federalismo fiscale così come disegnato dalla legge n. 42 del 2009 e dai decreti attuativi. Conclusione, quest’ultima, che la Sicilia ha tratto da tempo, e che adesso appare confortata anche dalle prese di posizione delle altre Regioni.
Lo ha precisato il Presidente della Repubblica, senza gli strumenti di perequazione previsti dal legislatore il federalismo fiscale imbocca una strada che conduce alla spaccatura del Paese e questo e contrario alla Costituzione.
Palermo, 26 agosto 2011