di
Gaetano Armao
Docente di diritto amministrativo e pubblico dell’economia- Università di Palermo-Dipartimento di Scienze politiche ed Universitas mercatorum Roma – Avvocato Cassazionista in Roma e Palermo
Comitato scientifico di INGA
Queste brevi considerazioni concernerono la regolazione sulla produzione del ghiaccio alimentare così come delineata a seguito dell’emanazione del Manuale di corretta prassi operativa per la produzione di ghiaccio alimentare .
Il ghiaccio alimentare, inteso come ghiaccio prodotto con acqua potabile, conforme al D. Lgs. n. 31/2001, che alla fusione si trasforma in acqua avente le stesse caratteristiche microbiologiche e chimico-fisiche dell’acqua utilizzata per la sua produzione, superando una situazione di regolazione minimale (a differenza di altri prodotti alimentari non più diffusi), con l’emanazione del codice di autodisciplina, acquisisce così nell’ordinamento italiano un livello di regolazione più puntuale, coerente non solo con la vasta diffusine del suo consuma, ma anche con le intrinseche potenzialità nocive che una produzione non adeguatamente controllata può determinare sulla salute dei consumatori.
Giova sottolineare, altresì, che in una materia nella quale l’ordinamento interno spesso subisce l’incidenza di principi e regole di matrice europea, ed in alcuni caso anche con gravi ritardi nel recepimento ed inveramento, la nuova regolazione sulla produzione del ghiaccio alimentare pone certamente l’Italia in una posizione di avanguardia a livello europeo.
E questo riconnette l’ordinamento giuridico italiano alla sua antica tradi-zione di regolazione della tutela sanitaria ed igienica dei prodotti alimentari e dell’affidamento del consumatore che trova il suo fondamento nel R.d. 3 agosto 1890, n. 7045 .
1.Brevi cenni sulla sicurezza alimentare.
La disciplina in commento va sicuramente ricondotta nell’alveo della ma-teria degli alimenti e bevande ed, in particolare, della sicurezza alimentare.
Ed infatti lo stesso Manuale in esame dichiara espressamente sin dalla premessa di prefiggerai come obiettivo quello di fornire, agli operatori del settore industriale della produzione di ghiaccio alimentare e agli operatori dell’autopro-duzione aderenti al “Sistema Confindustria”, una “linea guida di riferimento per fa-vorire l’applicazione delle misure di corretta prassi operativa in materia di igiene e per l’implementazione dei prerequisiti, nonché per la predisposizione ed attuazione, delle procedure necessarie e specifiche per la propria realtà produttiva, basate sui principi del sistema HACCP”, essendo stato redatto in conformità con quanto previ-sto dalle “Linee guida per l’elaborazione e lo sviluppo dei manuali di corretta prassi operativa” del 20/01/2011 stilate dal “tavolo di lavoro” congiunto tra Istituto Su-periore di Sanità e Ministero della Salute, nel solco della legislazione alimentare europea (Regolamento CE n. 852/2004) e con l’obiettivo di promuovere l’osser-vanza delle disposizioni attraverso l’applicazione del Sistema Metodologico HACCP per condurre l’analisi dei pericoli e dei rischi .
Come noto la nozione di «sicurezza alimentare» presenta un duplice significato di «sicurezza alimentare quantitativa», con l’obiettivo di risolvere il problema della fame e delle forme di sperequazione alimentare, e di «sicurezza alimentare qualitativa», che risponde ad esigenze di commercializzazione e di tutela della salute. Secondo tale orientamento dottrinario, nelle società meno evolute è prevalente il problema della quantità alimentare, mentre nelle società avanzate sussiste la questione relativa alla qualità alimentare .
In riferimento a quest’ultimo profilo, gli alimenti, sia per la loro produzio-ne che per la conservazione e forma di distribuzione, presentano numerosi rischi per la salute delle persone, a seguito della globalizzazione dei mercati e del conti-nuo progresso tecnologico, che perseguono lo scopo di ottenere al minore costo alimenti «non convenzionali», sostitutivi di quelli tradizionali .
Negli ultimi anni si è però affermata una dimensione etica dell’alimentazione, che ha portato ad una maggiore attenzione alle modalità di produzione e di consumo del cibo, nel rispetto della tutela della salute, della quali-tà degli alimenti e delle dinamiche commerciali europee ed internazionali .
Dal lato dei consumatori si è diffusa la coscienza di acquistare prodotti che riducano al minimo i danni alla salute ed un forte timore nei confronti delle nuove forme di intervento dello sviluppo tecnologico in tale settore, mentre dal versante dei produttori alimentari viene avvertita una maggiore attenzione nella cura dell’intero percorso dell’alimento, dalla produzione secondo «Buone Pratiche Agricole», alle modalità di approvvigionamento, di lavorazione nelle fasi di condizionamento, fino alla conservazione, trasformazione ed alla distribuzione attraverso la «tracciabilità di filiera» .
Obiettivo, quest’ultimo, che ha portato ad un incremento dell’impegno nella vigilanza, nella valutazione dei rischi e nella revisione delle sostanze utilizzate sia da parte delle Autorità amministrative nell’esercizio dei propri compiti, che allo sviluppo di forme di self-regulation da parte degli stessi operatori e delle Associazioni di categoria.
2. Cenni sulla tutela della salute nell’ordinamento europeo e domestico.
Le principali tematiche inerenti la sicurezza alimentare attengono alla dif-ferente applicazione della legislazione in materia di sicurezza dei prodotti tra uno Stato membro e l’altro.
Al riguardo, occorre rilevare che le prescrizioni legislative relative alle merci sono svariate per gli operatori economici, i quali devono sottostare a diffe-renti normative da applicare ai prodotti alimentari.
Viene pertanto in evidenza la presenza di interessi e di comportamenti contrapposti dei soggetti coinvolti, suddivisi tra, la tutela della libera circolazione dei prodotti alimentari nel mercato interno e la tutela della salute.
A tale proposito, appare opportuno ricostruire brevemente il quadro normativo comunitario e nazionale, effettuando anche qualche riferimento a principi normativi affermati in ambito internazionale.
In primo luogo, giova richiamare alcuni importanti principi costituzionali, quali l’art. 32 e l’art. 41 della Costituzione italiana.
L’art. 32 della Costituzione presenta un duplice oggetto di tutela della salute, attraverso la previsione di situazioni di vantaggio sia individuali che collettive.
In particolare, il secondo comma dell’art. 32 della Cost., secondo cui «La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona u-mana», consente di bilanciare le situazioni di vantaggio della persona con altri in-teressi della collettività.
Sicché non può revocarsi in dubbio che nella società del rischio e della contendibilità il diritto alla salute assume nuovi e più ampi aspetti
In tale contesto, l’art. 41 della Costituzione prevede che la libertà economica non può essere in contrasto con la sicurezza della persona e che la legge determina:«i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali».
Secondo parte della dottrina, da tale norma consegue «(…) la doverosità (…) del controllo pubblico sulle attività d’impresa in funzione dei fini sociali che deb-bono essere comunque perseguiti» . In particolare, secondo tale impostazione, il bilanciamento tra il diritto alla salute e gli altri diritti tutelati dalla Costituzione deve essere effettuato secondo il principio di proporzionalità.
Dopo avere analizzato il diritto alla salute e quello alla libera iniziativa e-conomica, previsti dalla nostra Costituzione, occorre dedicarsi all’esame dell’ordinamento dell’Unione Europea.
La libera circolazione delle merci è uno dei pilastri del mercato unico e rappresenta il nucleo dello sviluppo dell’Unione europea. La legislazione dell’Unione Europea ha inteso garantire sin dagli esordi una protezione uniforme del consumatore, dell’ambiente, delle risorse energetiche, attraverso la libera cir-colazione delle merci all’interno dell’Unione.
A tal proposito, è stata elaborata una strategia integrata, al fine di garanti-re un elevato livello di tutela della salute, mediante misure coerenti e controlli a-deguati. In tale contesto, l’azione europea relativa alla salute è sussidiaria rispetto all’azione dei Paesi membri, quindi l’Unione europea ha svolto un ruolo di coordi-namento, a differenza delle politiche europee di armonizzazione attuate ad esem-pio nel settore agricolo.
In conseguenza di ciò, l’azione europea a tutela del diritto alla salute, da un lato ha dato luogo a misure dirette attraverso la previsione di una normativa secondaria e dall’altro ha determinato l’adozione di documenti programmatici cosiddetti di soft law.
In merito alla protezione dei consumatori, l’art. 169 del TFUE (ex art. 153 del TCE) recita che «(…) l’Unione contribuisce a tutelare la salute, la sicurezza e gli interessi economici dei consumatori nonché a promuovere il loro diritto all’informazione, all’educazione e all’organizzazione per la salvaguardia dei propri interessi». Più specificatamente il Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio del 9 novembre 2011 ha elaborato un programma per la tutela dei consumatori, in riferimento al periodo 2014-2020 che persegue l’obiettivo di garantire ai cittadini la partecipazione al mercato unico, attraverso una maggiore tutela nell’acquisto di beni e di servizi.
Il coinvolgimento dei consumatori implica la definizione di un quadro normativo in grado di individuare gli strumenti e di colmare le lacune delle norme e delle prassi esistenti in Europa.
Attraverso un processo di educazione, informazione e di sensibilizzazione si persegue l’obiettivo di realizzare un contesto ove i consumatori possano scegliere le offerte migliori relative ai prodotti ed ai servizi.
Come si è già avuto modo di osservare, il diritto alla sicurezza alimentare costituisce uno dei diritti fondamentali nell’ambito del più ampio diritto alla vita riconosciuto all’essere umano.
Esso riveste grande importanza sia a livello internazionale che comunita-rio ed è declinato secondo due diversi e complementari aspetti con le espressioni inglesi, food safety e food security . Tali espressioni indicano rispettivamente la di-sponibilità delle derrate alimentari necessarie a soddisfare il bisogno naturale ed irrinunciabile dell’uomo ad alimentarsi per vivere e l’importanza della sicurezza di queste derrate alimentari sotto il profilo igienico-sanitario.
La complementarietà di questi aspetti è di tutta evidenza giacché la dispo-nibilità di derrate alimentari sarebbe vanificata se queste fossero igienicamente insicure, non sane o secondo la definizione comunitaria, percepite quali alimenti insicuri.
Un riferimento normativo vigente in ambito internazionale e riconducibile ai principi appena enunciati lo si può senz’altro rilevare nella Dichiarazione uni-versale dei diritti dell’Uomo del 1948 nella quale all’art. 25, 1° comma è statuito riconoscimento generale alla salute e al benessere dell’individuo con specifico riferimento all’alimentazione.
Tale principio è stato successivamente esplicitato nell’art. 11 del Patto In-ternazionale sui diritti economici, sociali e culturali, adottato dall’Assemblea gene-rale delle Nazioni Unite il 16 dicembre 1966 ed entrato in vigore il 23 marzo 1976, che impegna i paesi aderenti al patto, a migliorare i metodi di produzione, di conservazione e distribuzione delle derrate alimentari anche mediante la piena applicazione delle conoscenze tecniche e scientifiche.
Sul versante europeo la Politica Agricola Comune (PAC) ha rappresentato sin dal suo avvio, il principale strumento mediante il quale il legislatore comunita-rio ha garantito e tutelato il diritto fondamentale del cittadino europeo di cibarsi, contando su risorse e riserve alimentari adeguate.
Questa visione quantitativa della sicurezza alimentare sottesa alla garan-zia della sicurezza negli approvvigionamenti ha, negli anni, lasciato il passo al pro-filo della food safety emerso con vigore a seguito di alcuni ben noti scandali alimentari degli anni novanta del secolo scorso.
Sembra opportuno in merito rilevare che il diritto fondamentale dell’uo-mo, inteso anche come consumatore, ad alimentarsi in modo adeguato, trova quindi in ambito europeo, esplicita garanzia, in una serie di atti normativi che con-fermano e precisano strumenti giuridici ed economici finalizzati al raggiungimento della sicurezza alimentare.
Sul piano testuale giova richiamare al riguardo, infatti, l’art. 5 del Regola-mento 1305/2013, nel contesto del quale vengono individuate sei priorità quali, ad esempio, la promozione di conoscenze e innovazioni nel settore agricolo e forestale, la cui realizzazione è affidata alla meticolosa programmazione degli Stati membri che non preclude la strada alla predisposizione di adeguati sottoprogrammi per consentire la realizzazione di finalità specifiche proprie di aree locali da sostenere e promuovere.
Rimanendo sul versante della regolamentazione comunitaria, una tappa fondamentale della legislazione europea in tema di sicurezza alimentare è il Rego-lamento (CE) N. 178/2002, che racchiude al suo interno i principi e i requisiti ge-nerali della legislazione alimentare e che afferma l’importanza di una libera circo-lazione di alimenti sicuri e sani quale aspetto fondamentale del mercato interno.
La libera circolazione viene dunque considerata uno strumento-fine diretto anche al perseguimento dell’obiettivo di contribuire in maniera significativa ad assicurare la salute ed il benessere dei cittadini. Il regolamento appena citato, infatti, persegue il fine di contemperare la libera circolazione degli alimenti con i principi di sicurezza alimentare, ispirati alla ricerca di un elevato livello di tutela della salute e degli animali ed al controllo della circolazione di alimenti e di mangimi lungo l’intera filiera del prodotto agricolo, «from farm to table».
La prevalenza degli obiettivi afferenti la realizzazione degli interessi legati alla salute e alla sicurezza costituisce la chiave di lettura sulla quale poggia l’intero sistema della sicurezza alimentare, codificato con il ben noto principio di precau-zione, che costituisce il limite di demarcazione della libera circolazione di prodotti alimentari sul territorio dell’Unione e come elemento di qualificazione del rischio
Il principio in questione contenuto negli artt. 5 e 7 del summenzionato Regolamento 178/2002 è orientato a garantire un elevato livello di tutela della salute umana e legittima la creazione di possibili ostacoli alla libera circolazione degli alimenti.
Dalla lettura di dette norme emerge un profilo di estrema importanza ai fini della comprensione dell’attività rimessa alla competenza della Commissione europea e consistente nella gestione dei possibili pericoli per la salute dell’uomo che provengano da prodotti destinati all’alimentazione.
3 .Tutela del consumatore e corretta prassi operativa nella produzione del ghiaccio alimentare.
La tutela del consumatore riguarda la prevenzione dei danni derivanti dalla circolazione di alimenti pericolosi per la salute. Tale funzione preventiva è rinvenibile nelle norme che vietano la commercializzazione di alimenti dannosi per chiunque, o per soggetti che richiedono una specifica protezione contro l’assunzione di determinati alimenti.
Il regolamento n. 178 del 2002 costituisce, secondo quanto disposto dall’art. 1, la base nel settore alimentare di un elevato livello di tutela della salute e degli interessi dei consumatori ed al contempo del funzionamento del mercato interno.
L’analisi del pericolo e dei possibili punti critici del sistema di produzione e di distribuzione dei prodotti alimentari trova una disciplina attraverso le regole tecniche mutuate dal sistema HACCP .
Va peraltro ricordato che secondo il prevalente orientamento della giuri-sprudenza della Cassazione il responsabile di un industria alimentare, intesa quale esercizio della preparazione, trasformazione, fabbricazione, confezionamento, deposito, trasporto, distribuzione, manipolazione, vendita, fornitura e somministrazione di prodotti alimentari, deve garantire che tali operazioni siano effettuate in modo igienico, gravando diversamente sullo stesso la responsabilità prevista dall’art. 5 della legge 30 aprile 1962 n. 283 che si riferisce a tutti i soggetti che concorrono alla immissione sul mercato di prodotti alimentari destinati al consumo e non conformi alle prescrizioni igienico-sanitarie (Sez. III, 6 maggio 2004, n. 27284).
Il presidio giuridico a tale puntuale orientamento e’ offerto – come noto – dall’art. 5 della legge 30 aprile 1962 n. 283, che individua tra i destinatari delle sue prescrizioni tutti coloro che concorrono alla immissione sul mercato di prodotti destinati al consumo e non conformi alle prescrizioni igienico sanitarie e quindi tanto i fabbricanti che i rivenditori. Questi ultimi, peraltro, sono da riconoscersi esenti da responsabilità, unicamente quando la non ottemperanza ai precetti della legge riguardi i requisiti intrinseci o la composizione dei prodotti, le condizioni interne degli involucri e cioè ogni qualvolta essi non abbiano la possibilità di controllare fa qualità e la condizione del prodotto posto in vendita (Sez. VI, 25 febbraio 1981, n. 5937).
In fattispecie analoga, infatti, la responsabilità grava sul produttore, in quanto in caso di accertata difformità della sostanza alimentare posta in vendita dai requisiti di commestibilità prescritti, la responsabilità del rivenditore viene meno, con la inevitabile conseguenza che il produttore a deve risponderne, quando trattasi di prodotti posti in vendita in confezioni originali, riscontrati affetti da irregolarità attinenti i loro requisiti intrinseci, o la loro composizione, o le condizioni interne dei recipienti, in relazione ai quali il rivenditore non ha la possibilità di controllare la qualità o la condizione del prodotto posto in vendita, non potendosi ammettere, da parte di costui, manomissioni del recipiente o dell’involucro (Sez. III, 13 novembre 1997, n. 12005).
A questo riguardo la più recente giurisprudenza del giudice di nomofila-chia ha precisato che “lo stesso confezionamento del prodotto che dovrebbe, di per sé, garantire, in assenza di manomissioni della confezione (come è pacifico nel caso in esame), la genuinità del medesimo, sicché la circostanza che, all’interno della con-fezione venga rinvenuto dall’ignaro consumatore (che normalmente fa affidamento sulla genuinità del prodotto confezionato) un corpo estraneo di materiale metallico, rende evidente l’esistenza di profili di colpa (sub specie di negligenza) attinente allo svolgimento dei controlli sui macchinari impiegati per il confezionamento, negligen-za che qualifica la colpa normativamente richiesta per la punibilità dell’agente” (Su-prema Corte di Cassazione, Pen., III, 6 marzo 2015, n. 9792).
Analogamente il Consiglio di Stato ha precisato che in tema di sicurezza e igiene dei prodotti alimentari, il quadro normativo costituito da già ricordate nor-me comunitarie (Reg. CE 852/2004 e 882/2004; reg. CE 853, 854 sempre del 2004 e direttive 2002/99 e 2004/41) e nazionali (d.lgs. 6 novembre 2007, n. 193), e delle quali ha rilevato la forte integrazione, conferisce alla autorità amministrativa “non solo i poteri ma anche il dovere di agire in fase di controllo, quale che sia stata la precedente procedura autorizzativa, nonché di adottare una vasta gamma di prescrizioni a tutela della sicurezza alimentare, “allo scopo di prevenire, eliminare o ridurre ad un livello accettabile il rischio di contaminazione”. Ne discende, sempre secondo il supremo giudice amministrativo che, tale valutazione comporta essenzialmente, al di là di qualsiasi parametro normativo, “l’esercizio di discrezionalità tecnica in ordine alla efficacia delle misure dirette a garantire la sicurezza alimentare riducendo al minimo il rischio nel caso concreto” (Cons. Stato, III, 17 dicembre 2015, n. 5714).
Nel solco della summentovata normativa europea e domestica e della de-clinazione che ha offerto la giurisprusenza in termini interpretativi va collocata, quindi, la recente redazione e diffusione del Manuale di corretta prassi operativa del ghiaccio alimentare, già pubblicato sulla G.U.R.I n° 295 del 19 dicembre 2015.
Tale strumento di soft law riveste particolare importanza giacché, fornisce la definizione di ghiaccio alimentare, ovverosia quello ottenuto da acque potabili e conforme al D. Lgs. n. 31/2001.
Questo ghiaccio, che alla fusione, si trasforma in acqua presenta le stesse caratteristiche microbiologiche e chimico-fisiche dell’acqua utilizzata per la sua produzione.
Muovendo da tale definizione si mira pertanto a raggiungere uno scopo essenziale, quello di fornire, agli operatori del settore industriale della produzione di ghiaccio alimentare e agli operatori dell’autoproduzione una linea guida di riferimento per favorire l’applicazione delle misure di corretta prassi operativa in materia di igiene e per l’implementazione dei prerequisiti, nonché per la predisposizione ed attuazione, delle procedure necessarie e specifiche per la propria realtà produttiva, basate sui principi del sistema HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Points).
Tale intento viene realizzato in conformità con quanto già stabilito dal-le:“Linee guida per l’elaborazione e lo sviluppo dei manuali di corretta prassi opera-tiva” del 20/01/2011 stilate dal “tavolo di lavoro” congiunto tra Istituto Superiore di Sanità e Ministero della Salute e in ossequio a quanto statuito in tema di legislazione alimentare nel Regolamento CE n. 852/2004.
Il manuale in questione presenta due principali ambiti applicativi che vale la pena ricordare ovverosia: la produzione industriale di ghiaccio alimentare con-segnato ai clienti previo confezionamento e l’autoproduzione dello stesso per uti-lizzo interno da parte di alberghi, ristoranti, catering, negozi di vendita e prepara-zione alimenti, pescherie, bar e mercati.
Emerge con assoluta evidenza, quindi che tale Manuale, strumento di soft regulation, costituisca un importante punto di partenza per una corretta norma-zione interna e comunitaria circa la produzione industriale e l’autoproduzione di ghiaccio alimentare da intendersi quale alimento secondo standard comunitari e nazionali (che si troveranno meglio ed esaustivamente esplicitati all’interno del Manuale) di sicurezza alimentare.
La predisposizione di previsioni normative alle quali sono sottese proce-dure di produzione del ghiaccio alimentare ben determinate non può che dare origine a un maggior enforcement, inteso quale migliore attuazione della regolamentazione anche in sede comunitaria facendo si che l’Italia possa divenire in breve tempo il Paese membro dell’Ue capofila con riferimento a questo tipo di regolazione.
In questo modo si può inoltre intervenire tempestivamente in un mercato che è in via di formazione e presenta possibilità di crescita evidenti, coinvolgendo e sensibilizzando i principali stakeholders al fine di realizzare una efficace collaborazione che guardi alla promozione di un alimento la cui salubrità sia garantita da criteri di produzione ben identificati .
La breve disamina svolta ha inteso ricondurre la regolazione del manuale nella più ampia ed articolata disciplina dell’igiene alimentare che trova, come ri-cordato, sicuri presidi a livello interno ed europeo, ma che più opportunamente, passata la fase di inveramento ed applicazione dei principi del Manuale, dovrà trovare a livello normativo più corposi riferimenti e questo anche al fine di costituire un sicuro presidio alla disciplina sanzionatoria essenziale compendio per rendere effettivo il sistema di regole che si è inteso fornire al mercato per contemperare al meglio la tutela della salute con l’attività d’impresa.
Roma, 17 febbraio 2016
